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Das Haushaltsgrundsätzemodernisierungsgesetz (HGrGMoG) - Rechnungswesen und Controlling des öffentlichen Sektors im Umbruch ?

Am 01. Januar 2010 ist das Gesetz zur Modernisierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes und zur Änderung anderer Gesetze, kurz: Haushaltsgrundsätzemodernisierungsgesetz (HGrGMoG) in Kraft getreten.

Wenngleich diese Gesetzesänderung in der deutschen Öffentlichkeit kaum Beachtung gefunden hat, wird sie – zumindest mittelbar – alle Bürger betreffen. Dies zumal das Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder, kurz: Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) sowohl den Bund als auch die einzelnen Bundesländer dazu verpflichtet, sich bei der Ausgestaltung ihres jeweiligen Haushalts- und Rechnungswesens an die in diesem Gesetz verankerten Regelungen zu halten. 

1. Die Notwendigkeit einer bundesweiten Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens

Die Modernisierung der gesetzlichen Grundlagen schien aus mehreren Gründen geboten:

So war man bereits Ende der 1980er bzw. Anfang der 1990er Jahre vor dem Hintergrund zunehmender Finanznot des Staates auf der einen Seite und wachsender Unzufriedenheit mit Leistungen und Funktionsweise öffentlicher Verwaltungen auf der anderen Seite zu der Erkenntnis gelangt, dass deren offensichtlich überholte Strukturen dringend einer Erneuerung bedurften. Die sich anschließenden Maßnahmen, die sich vor allem auf der Ebene kommunaler Verwaltungen vollzogen, wurden unter dem Begriff „Neues Steuerungsmodell“ zusammengefasst.

Auf Bundes- und Länderebene ergaben sich mit dem sogen. Haushaltsrechtsfortentwicklungsgesetz, das am 01. Januar 1998 in Kraft getreten war, erste grundlegende Veränderungen. – So wurde die Möglichkeit geschaffen, in geeigneten Bereichen eine Kosten- und Leistungsrechnung einzuführen (§ 6 Abs. 3 HGrG) sowie die Finanzverantwortung zu dezentralisieren und die Haushalte stärker an den zu erbringenden öffentlichen Leistungen zu orientieren (§ 6a Abs. 1 HGrG). Gleichzeitig konnte fortan im Rahmen der Buchführung zusätzlich, d.h. (nur!) parallel zur Kameralistik die Doppik angewandt werden (§ 33a HGrG a.F.).

Die zwischenzeitlich weiter ansteigende Verschuldung der öffentlichen Hand führte schließlich dazu, dass der Druck zur Einhaltung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gem. § 6 Abs. 1 HGrG immer größer wurde. Sehr rasch erkannte man jedoch, dass die Verwaltungskameralistik nicht die für eine effiziente Allokation der Ressourcen erforderlichen Informationen lieferte. Vielmehr bestand der zentrale Zweck jener Rechnung darin, den Nachweis über die Einhaltung von Haushaltsrecht, Haushaltsplan und Haushaltsliquidität zu führen.

Mittels der in erster Linie zahlungs(mittel)orientierten Kameralistik konnten die notwendigen Daten hinsichtlich des tatsächlichen Ressourcenverbrauchs nicht (hinreichend) abgebildet werden. So mangelte es vor allem an einer aussagefähigen Bestandsrechnung, d.h. an einer realitätsgetreuen Darstellung des (wertmäßigen) Vermögens und des damit verbundenen periodisierten Werteverzehrs (z.B. Abschreibungen). Darüber hinaus wurde die Erfassung von künftigen finanziellen Lasten im Sinne der Bildung von Rückstellungen vernachlässigt. Aufgrund des Fehlens einer verursachungs- und periodengerechten Erfolgsermittlung ließ man so beispielsweise Zusagen für die spätere Altersversorgung oder sonstige potenzielle Verpflichtungen, für die der Staat in der Zukunft in Anspruch genommen werden kann, außer Ansatz.

Die traditionelle Kameralistik verhinderte zum anderen eine steuerungsrelevante Verknüpfung der öffentlichen Leistungen mit den dazu jeweils erforderlichen Ressourcenverbräuchen. Die öffentlichen Leistungen wurden nicht genügend im Hinblick auf ihre Qualität und Quantität konkretisiert. Durch diese fehlende respektive unzureichende Outputorientierung war es nicht möglich, zu hinterfragen, inwieweit der Input bestimmter Ressourcen überhaupt gerechtfertigt war.

Die beschriebenen Probleme wurden zwar auf Seiten der Gebietskörperschaften erkannt, allerdings in recht unterschiedlicher Weise in Angriff genommen.
So ist das Rechnungs- und Haushaltswesen der Kommunen zum Teil grundlegend reformiert worden. Allerdings haben sich im Rahmen der praktischen Umsetzung erhebliche Unterschiede, beispielsweise im Zusammenhang mit der Bilanzierung und Bewertung (z.B. bei den Abschreibungen) ergeben.
Auf der Ebene der Länder und des Bundes bedurfte es dringend einer Neuorientierung. Denn hier droht momentan die Gefahr eines „Auseinanderdriftens“ der diversen Rechnungslegungen: Während Bundesländer wie Bayern, das Saarland oder Thüringen noch an der Kameralistik festhalten, orientieren Hessen, Nordrhein-Westfalen und Hamburg ihre Rechnungsstile bereits an der Doppik. Die Freie und Hansestadt Hamburg legt mittlerweile sogar einen Jahresabschluss vor, der die International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) berücksichtigt.

Ungeachtet der Entwicklungen in Deutschland sind international derzeit Reformbestrebungen zu verzeichnen, die zum Teil grundlegende Veränderungen des jeweiligen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens nach sich ziehen (werden). 

2. Das Projekt „MHR“ und das HGrGMoG - Wesentliche Schritte in chronologischer Reihenfolge

Bereits im Oktober 2006 hatte das Bundesfinanzministerium eine Projektgruppe „MHR“ (= Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens) gegründet, deren Auftrag darin bestand, entsprechende Reformmodelle im In- und Ausland zu analysieren und vor diesem Hintergrund Reformoptionen für den Bund zu konzipieren.

Nach umfangreichen Beratungen, insbesondere zwischen Bund und Ländern, war im Dezember 2008 der Gesetzentwurf für ein Gesetz zur Modernisierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes vom Bundeskabinett beschlossen worden.

Im Zeitraum von Juli 2008 bis Juni 2009, wurde auf der Grundlage eines MHR-Grobkonzeptes, vorgelegt und begutachtet im Jahr 2007, ein sehr umfangreiches Feinkonzept unter Einsatz externer Fach- und IT-Beratung von KPMG/T-Systems entwickelt. In jenem Konzept sind gemäß Mitteilung des Bundesfinanzministeriums (BMF) vom 30.06.2009 „… die Ergebnisse intensiver Diskussionen innerhalb des Bundesministeriums der Finanzen sowie mit Mitgliedern des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages, den Bundesministerien, dem Bundesrechnungshof und weiteren Beteiligten eingeflossen“.

Der Deutsche Bundestag hat am 03. Juli 2009 den Entwurf des HGrGMoG angenommen, der Deutsche Bundesrat hat am 10. Juli 2009 diesem zugestimmt. Das Gesetz ist sodann am 01. Januar 2010 in Kraft getreten.

Das Projekt „Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens“ war zuletzt Gegenstand ausführlicher Erörterungen auf dem Bundescontrollertreffen am 05. Mai 2010 in Berlin, wo allseits große Zustimmung zu diesem Vorhaben bekundet wurde.
Das Konzept sollte im Rahmen einer Pilotphase, die seit rund einem Jahr vorbereitet wird, in einem Pilotbetrieb mit drei Ressorts im Zeitraum der Jahre 2011 bis 2013 getestet werden. Die dafür erforderlichen Stellen und Mittel sind bereits in den Bundeshaushalt 2010 eingestellt und qualifiziert gesperrt worden. Im Falle einer positiven Beurteilung war vorgesehen, das Modell im Rahmen einer Roll-out-Phase in mehreren Stufen in der Verwaltung umzusetzen.

Das BMF hat am 13. Juli 2010 diesbezüglich mitgeteilt, dass nach seiner Einschätzung „... auf absehbare Zeit nicht mit der Einwilligung des Haushaltsausschusses in die Entsperrung der Stellen und Mittel zu rechnen wäre.“ Das Projekt „MHR“ wird deshalb in der bisher geplanten Form nicht fortgeführt, lediglich wichtige Themenfelder (z.B. Vermögensrechnung, Standard-KLR oder die neuen Haushaltssystematiken) sollen vom BMF weiter entwickelt und betreut werden. 

3. Die Ziele und Instrumente des HGrGMoG - Ansatzpunkte für ein zeitgemäßes Rechnungswesen und Controlling im öffentlichen Sektor

Wenngleich das Projekt „Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens“ offenbar - zumindest zum jetzigen Zeitpunkt - nicht mehr weiter verfolgt wird, bleibt doch die Tatsache, dass das Haushaltsgrundsätzemodernisierungsgesetz seit 01. Januar 2010 in Kraft gesetzt ist. Damit sind sämtliche Regelungen, d.h. Änderungen bestehender Vorschriften ebenso wie Neuerungen in das vorhandene Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) übernommen worden und seitdem von Bund und Ländern verpflichtend anzuwenden.

Es stellt sich demnach die Frage, inwieweit das nunmehr geltende HGrG Möglichkeiten für eine zeitgemäße Ausgestaltung des Rechnungswesens und des Controlling öffentlicher Einrichtungen bereithält.

Die zentralen Anliegen des Regierungsentwurfs für das Gesetz zur Modernisierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes vom Dezember 2008 waren

• die Harmonisierung des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens durch Vorgabe einheitlich geltender rechtlicher Rahmenbedingungen für Bund und Länder,
• die Schaffung der Möglichkeit zur Koexistenz unterschiedlicher Systeme des Rechnungswesens und der Haushaltsdarstellung, d.h.
  a) der Kameralistik, der erweiterten Kameralistik oder der Doppik und
  b) der produktorientierten Haushalte oder der Produkthaushalte, und
• die Gewährleistung der Einheitlichkeit der statistischen Daten, die von den Gebietskörperschaften, d.h. von Bund und Ländern, zur Erfüllung der verschiedenen Berichtspflichten jeweils zu liefern sind.

Die wesentlichen Änderungen, die das Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (HGrG) in Bezug auf Rechnungswesen und Controlling erfahren hat, sind nachfolgend zusammengefasst.

•  Wahlrecht zwischen Verwaltungskameralistik und kaufmännischer Buchführung:
  
  Das Rechnungswesen kann gemäß § 1a Abs. 1 Satz 1 HGrG n.F. nunmehr grundsätzlich entweder kameral oder nach den Grundsätzen der staatlichen doppelten Buchführung (staatliche Doppik) gestaltet werden. Die staatliche Doppik folgt dabei gemäß § 7a Abs. 1 HGrG n.F. den Vorschriften der §§ 238 - 315a HGB, d.h. den Vorschriften für alle Kaufleute und den ergänzenden Vorschriften für Kapitalgesellschaften, sowie den Grundsätzen der ordnungsmäßigen Buchführung und Bilanzierung (GoB).
  Damit ist die externe Rechnungslegung des öffentlichen Sektors endgültig von jenem doppelten Aufwand befreit, der sich nach altem Recht häufig ergeben hat. Während nämlich ursprünglich die Doppik lediglich als parallele Rechnung zusätzlich zur Kameralistik erlaubt war, stellt sie künftig eine echte Alternative dazu dar.
  Explizit stellt § 1a Abs. 1 HGrG n.F. klar, dass bezüglich der laufenden Buchführung, der Inventur, der Bilanzierung (allgemeine Grundsätze, Gliederung, Aktivierung und Passivierung sowie Bewertung) und der Abschlussgliederung die Bestimmungen der Kapitalgesellschaften maßgeblich sind. Soweit die Besonderheiten der öffentlichen Haushaltswirtschaft einen entsprechenden Anpassungsbedarf induzieren, wie etwa im Hinblick auf die Ausübung handelsrechtlicher Wahlrechte, werden die erforderlichen Lösungen von einem gemeinsamen, von Bund und Ländern eingerichteten Standardisierungsgremium nach § 49a HGrG n.F.erarbeitet.
  
  Im Ergebnis bedeuten diese Änderungen, dass die Institutionen des öffentlichen Sektors in der Zukunft die Möglichkeit haben, neben einer auf Aufwendungen und Erträgen basierenden Erfolgsrechnung auch eine Bilanz auf der Grundlage des wertmäßigen, fortgeschriebenen Vermögens zu erstellen. Auf diese Weise soll einerseits die Vermögenssituation der öffentlichen Haushalte und deren Veränderung, vor allem Abnutzungen sowie Zu- und Abgänge, stärker Berücksichtigung finden. Andererseits sollen - insbesondere im Interesse der sogen. Generationengerechtigkeit - finanzielle Belastungen (z.B. Rückstellungen) perioden- und verursachungsgerecht erfasst werden.

 

• Outputorientierte Steuerung des Ressourcenverbrauchs:
  
  Gemäß § 1a Abs. 1 Satz 2 HGrG n.F. kann die Aufstellung, Bewirtschaftung und Rechnungslegung des Haushalts gegliedert nach Titeln, Konten oder Produktstrukturen erfolgen. Mit dieser Bestimmung wird eine Abkehr von der strikt titelbezogenen Betrachtungsweise im Rahmen der Haushaltsdarstellung und eine Hinwendung zu einer eher ergebnisbezogenen Sichtweise ermöglicht.
  So wird beim "produktorientierten Haushalt" die Darstellung des reinen finanziellen Inputs um Erläuterungen zum erwarteten Output in Form von Verwaltungsleistungen bzw. -produkten ergänzt. Die Beschreibung des jeweiligen Outputs anhand von Kennzahlen respektive Indikatoren soll das betreffende Haushaltsbudget stärker an Wirkungen, Ergebnissen und Leistungen ausrichten, um letztlich eine sachgerechte Verteilung der verfügbaren Finanzmittel zu erleichtern.
  Im Fall der "Produkthaushalte" stellen die primären Steuerungsgrößen nicht mehr die Titel, sondern die nach Produkten strukturierten Mittelzuweisungen dar (§ 1a Abs. 3 Satz 1 HGrG n.F.). Unabdingbare Voraussetzung für eine outputorientierte Steuerung sind allerdings quantitative und qualitative Kennzahlen, anhand derer Aufgabenerfüllung  und Zielerreichung gemessen werden können. Für Produkthaushalte schreibt § 1a Abs. 3 Satz 3 HGrG n.F. grundsätzlich die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung vor.
  
  Im Ergebnis werden durch diese Änderungen Einrichtungen des öffentlichen Sektors Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet, die die Implementierung eines aussagefähigen Controlling im Sinne eines Management-Informations-Systems erlauben. Wesentliche Grundlage eines solchen internen Reporting-Systems kann das Datenmaterial aus der Kosten- und Leistungsrechnung sein.
  
  Wenn der Verbrauch an ohnehin knappen Ressourcen in Zukunft – soweit als unter Berücksichtigung der spezifischen Anforderungen der öffentlichen Haushaltswirtschaft möglich - den damit bewirkten Verwaltungsleistungen und -produkten gegenübergestellt wird, lässt sich die Einhaltung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Sinne des § 6 Abs. 1 HGrG weitaus besser belegen. Im Rahmen der Kosten- und Leistungsrechnung können Systeme wie etwa die mehrstufige Deckungsbeitragsrechnung oder die prozessorientierte Kostenerfassung und -verrechnung viel stärker genutzt werden als bislang. Die so gewonnenen Daten bieten nach entsprechender Aufbereitung im Controlling eine geeignete Informationsgrundlage für finanz-, haushalts- und wirtschaftspolitische Entscheidungen, vor allem solche mit langfristigen Wirkungen.

 

Insgesamt bieten die Änderungen des Haushaltsgrundsätzegesetzes damit vielfältige Gestaltungsmöglichkeiten für die verschiedenen Institutionen des öffentlichen Sektors im Bereich des Rechnungswesens und des Controlling. Der Nutzen für alle Bürger liegt auf der Hand: größere Transparenz staatlichen Handelns.

 

Hinweis: Den Regierungsentwurf des Haushaltsgrundsätze-modernisierungsgesetzes (HGrGMoG) mit der ausführlichen Begründung können Sie auf der Website des Bundesministeriums der Finanzen unter folgendem Link einsehen und bei Bedarf herunter laden:  
http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_53848/DE/
Wirtschaft__und__Verwaltung/Finanz__und__Wirtschaftspolitik/
Foederale__Finanzbeziehungen/003__Haushaltsgrundsaetzegesetz
__anl,property=publicationFile.pdf  
Weitere Informationen zum Projekt "Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens" (MHR), insbesondere zum umfangreichen Feinkonzept finden Sie sich ebenfalls auf der Website  des Bundesministeriums der Finanzen ( www.bundesfinanzministerium.de ) unter dem Bereich: "Wirtschaft und Verwaltung", Rubrik: "Finanz-, Haushalts- und Wirtschaftspolitik",  Thema: "Neue Steuerungsinstrumente".

Artikel vom 14.09.2010, Autor: Prof. Dr. Jürgen Anton