Ermäßigter Umsatzsteuersatz auf dem Prüfstand !

Nun liegt es vor: das Gutachten zum ermäßigten Umsatzsteuersatz! – Und die darin enthaltenen Ergebnisse bzw. Handlungsempfehlungen werden wohl nicht auf allzu große Begeisterung stoßen:

Für die allermeisten Umsatzsteuersatzermäßigungen gibt es keine tragfähige Begründung. In Zukunft sollten daher prinzipiell alle umsatzsteuerpflichtigen Leistungen dem Regelsatz unterliegen. Ein ermäßigter Steuersatz erscheint nur für Lebensmittel gerechtfertigt. 


1. Gegenstand und Ziele des Gutachtens zum ermäßigten Umsatzsteuersatz

Immer häufiger war die Systematik der Begünstigungstatbestände im Umsatzsteuerrecht  in den letzten Jahren Gegenstand von Auseinandersetzungen gewesen, da sie zunehmend unübersichtlicher und widersprüchlicher geworden war. Die allmähliche Ausweitung der Begünstigung (ermäßigter Steuersatz: 7%) auf weitere Tatbestände hatte in der Praxis vermehrt zu erheblichen Abgrenzungsproblemen gegenüber solchen Sachverhalten geführt, die dem Regelsteuersatz (19%) unterliegen. Die Folgen davon waren hohe Kosten für Umsetzung und Kontrolle auf der Seite der Finanzverwaltung sowie eine steigende Zahl von Prozessen vor der Finanzgerichtsbarkeit.
Vor diesem Hintergrund hatte auch der Bundesrechnungshof am 28. Juni 2010 im Rahmen eines Sonderberichts Parlament und Bundesregierung davon unterrichtet, dass er eine grundlegende Überarbeitung der Steuerermäßigungen und eine Abschaffung aller Ermäßigungstatbestände empfehle, die den Kriterien der Klarheit, Nachvollziehbarkeit und Steuergerechtigkeit nicht Stand halten.

Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) hatte im September 2009 ein Forschungsprojekt mit dem Titel „Analyse und Bewertung der Strukturen von Regel- und ermäßigten Sätzen bei der Umsatzbesteuerung unter sozial-, wirtschafts- und haushaltspolitischen Gesichtspunkten“ in Auftrag gegeben. Das entsprechende Gutachten, das das Ergebnis einer Zusammenarbeit mehrerer Forscher verschiedener Universitäten darstellt, wurde nunmehr laut Pressemitteilung des BMF vom 23.09.2010 vorgelegt und dem Finanzausschuss des Deutschen Bundestages weitergereicht.

Die Ziele des Forschungsauftrags waren

  • begründete Handlungsempfehlungen für eine mögliche künftige Ausgestaltung der nationalen Umsatzsteuerermäßigung unter Berücksichtigung der geltenden EU-Rechtslage aufzuzeigen,
  • ein System zu entwickeln, das einerseits widerspruchsfrei und in sich schlüssig ist und andererseits eine zweifelsfreie Abgrenzung gewährleistet zwischen Tatbeständen, die dem ermäßigten Satz unterliegen, und solchen die dem Regelsatz unterworfen sind,
  • die Befolgungs- bzw. Bürokratiekosten für Unternehmen und Verwaltung im Rahmen der Anwendung in der betrieblichen Praxis gering zu halten,
  • ein ökonomisches Prüfschema aufzustellen, das auch in der Zukunft eine Analyse von Ausnahmetatbeständen gestattet und
  • die empirischen Verteilungseffekte etwaiger Maßnahmen herauszuarbeiten.

 

2. Das Prüfschema zur Umsatzsteuerermäßigung

Die Forschergruppe hat jetzt ein Schema vorgelegt, das die Prüfung der Frage ermöglicht, inwieweit überhaupt ausreichend tragfähige Rechtfertigungsgründe für eine Umsatzsteuerermäßigung vorliegen.

Danach sind etwaige für eine Steuerermäßigung in Frage kommende Tatbestände in vier Schritten zu überprüfen:

  • (1) Prüfung der Rechtskonformität: Es ist zu klären, ob die geplante Maßnahme dem Europäischen Recht (z.B. der Mehrwertsteuer-Systemrichtlinie der Europäischen Union) und dem deutschen Verfassungsrecht (z.B. dem Grundsatz der Gleichbehandlung) entspricht.
  • (2) Prüfung der Zielsetzung: Es muss untersucht werden, inwiefern die geplante Steuersatzermäßigung ein legitimes besonders förderungswürdiges Ziel verfolgt. In diesem Zusammenhang unterscheidet das Gutachten drei idealtypische Kategorien von Förderungszielen: Maßnahmen zur Förderung des Leistungserbringers (Kategorie I), Privilegierungen bestimmter förderungswürdiger Umsätze (Kategorie II) und Maßnahmen zur indirekten Förderung bzw. Entlastung bestimmter Leistungsempfänger (Kategorie III).
  • (3) Prüfung der Widerspruchsfreiheit: Es gilt zu untersuchen, ob sich die Regelung widerspruchsfrei sowohl in das bestehende Steuersystem als auch in die Gesamtrechtsordnung einfügt. Entsprechend muss besondere Beachtung auf eine praktikable und zielgenaue Abgrenzung der begünstigten Leistungen gelegt werden.
  • (4) Prüfung der Verhältnismäßigkeit: Die Steuerermäßigung muss geeignet sein, einen Beitrag zur Erreichung des angestrebten Ziels zu leisten. Sie muss diesen Beitrag mit möglichst geringem Aufwand für die staatlichen Finanzen leisten (Erforderlichkeit). Und schließlich müssen Kosten und Nutzen der Maßnahme in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen.
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3. Handlungsempfehlungen für die künftige Ausgestaltung der Umsatzsteuerermäßigung

Die Gutachter gelangen zu dem Ergebnis, dass aus dem Kreis der derzeit im Umsatzsteuerrecht bestehenden Ermäßigungstatbestände allein die Begünstigung von Lebensmitteln noch zu rechtfertigen ist. Restaurations- und Verpflegungsumsätze bedürften indessen einer restriktiven Neuregelung, so auch Catering-Umsätze, Schulverpflegung oder ähnliche Leistungen.

Alle übrigen Steuerermäßigungen ließen sich nicht länger rechtfertigen und sollten abgeschafft werden. Dazu gehören beispielsweise

-  land- und forstwirtschaftliche Leistungen sowie Leistungen
   des Gartenbaus,
-  Gesundheitsleistungen, wie etwa Hilfsmittel zur Kompensation
   von körperlichen Behinderungen, Schwimmbäder,
   Kureinrichtungen,
-  kulturelle Leistungen, 
-  sämtliche Leistungen gemeinnütziger Organisationen,
-  der Personennahverkehr und
-  Hotelleistungen.

Darüber hinaus sprechen sich die Forscher eindeutig gegen die Einführung weiterer Ermäßigungen, die das Recht der Europäischen Union zulässt, aus. Davon betroffen sind z.B. arbeitsintensive Dienstleistungen, Leistungen des sozialen Wohnungsbaus oder Energielieferungen.

Zur Klarstellung sollte noch einmal ausdrücklich darauf hingewiesen werden, dass es im Rahmen dieses Forschungsauftrags nicht um die generelle Förderungswürdigkeit bestimmter Tatbestände ging. Vielmehr stand allein die Frage der Rechtfertigung der Gewährung umsatzsteuerlicher Vergünstigungen im Focus.
Demgemäß kommt die Forschergruppe auch in vielen Fällen zu der Schlussfolgerung, dass zwar die Umsatzsteuerermäßigung - vor dem Hintergrund des konzipierten Prüfschemas – kein adäquates Instrument zur Förderung einzelner Ziele darstellt. Gleichwohl negiert sie nicht die Möglichkeit anderer Maßnahmen, insbesondere die der direkten Förderung.

In diesem Sinne stellen die Gutachter fest: „Der Gesetzgeber sollte sich gegenüber Forderungen nach Beibehaltung und Ausweitung ermäßigter Besteuerung der Umsätze bestimmter Unternehmer, Sektoren und Branchen … sehr zurückhaltend zeigen.“

Das BMF hat in der oben erwähnten Pressemitteilung erklärt, dass „die Bundesregierung beabsichtigt, das Gutachten in die Arbeiten der im Koalitionsvertrag vereinbarten, noch zu bildenden Kommission einfließen zu lassen, die sich mit dem System und dem Katalog der ermäßigten Mehrwertsteuersätze beschäftigen soll“.

 

Hinweis: Die Pressemitteilung des BMF betreffend das Gutachten zum ermäßigten Umsatzsteuersatz finden Sie auf der Website des Bundesministeriums der Finanzen unter folgendem Link: http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_54090/DE/Presse/
Pressemitteilungen/Finanzpolitik/2010/09/20100923-PM33.html

Dort können Sie auch das Gutachten einsehen und bei Bedarf herunter laden.

Artikel vom 28.09.2010, Autor: Prof. Dr. Jürgen Anton

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