IPSAS – Ein Weg zur Internationalisierung der Rechnungslegung im öffentlichen Sektor

1. Ziel und Entstehung der IPSAS

 „IPSAS“ – Eine weitere Abkürzung, an die man sich künftig gewöhnen müssen wird! „IPSAS“ steht für International Public Sector Accounting Standards und stellt ein internationales Regelwerk zur Rechnungslegung in öffentlichen Institutionen dar.

Die IPSAS haben lediglich den Charakter von Empfehlungen, die erst nach einem entsprechenden formal-juristischen Akt der Umsetzung auf nationaler Ebene jeweils Rechtsverbindlichkeit erlangen.
Das primäre Ziel besteht darin, ein weltweit anwendbares System von qualitativ hochwertigen Standards zu schaffen, die - analog zu den International Accounting Standards (IAS) respektive International Financial Reporting Standards (IFRS) in der Privatwirtschaft - eine einheitliche öffentliche Finanzberichterstattung ermöglichen. Auf diese Weise soll die Rechnungslegung der öffentlichen Einrichtungen verbessert und deren Vergleichbarkeit erleichtert werden.

Der Standard-Setter ist dabei das International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB), ein eigens zu diesem Zweck eingesetzter Fachausschuss des Internationalen Verbandes der Wirtschaftsprüfer IFAC (International Federation of Accountants).

Das IPSASB erarbeitet einerseits die einzelnen Standards in strikter Anlehnung an die bereits vorhandenen IAS bzw. IFRS, indem es sowohl die Art und Weise der bilanziellen Behandlung als auch den Text im Original übernimmt. Soweit, bedingt durch die spezifischen Besonderheiten des öffentlichen Sektors, Abweichungen von den IAS bzw. IFRS notwendig erscheinen, werden diese modifiziert. 
Andererseits entwickelt das Board neue Standards zu Sachverhalten, die im Rahmen der Finanzberichterstattung öffentlicher Einrichtungen relevant sind, die jedoch bislang durch die existierenden IAS bzw. IFRS nicht zusammenhängend behandelt oder überhaupt nicht erfasst worden sind.

Der „Due Process“, d.h. der Prozess zur Erarbeitung eines International Public Sector Accounting Standards bis hin zu dessen Veröffentlichung, gleicht jenem, wie er bei der Entwicklung respektive Überarbeitung eines IFRS abläuft. So wird beispielsweise nach entsprechender Vorbereitung zunächst ebenfalls ein Standard-Entwurf, der sogen. Exposure Draft (ED) veröffentlicht und zur Kommentierung durch die interessierte Fachwelt frei gegeben. Nach dieser Phase wird der Entwurf unter Berücksichtigung der diversen Kommentare überarbeitet, um letztlich als Standard beschlossen und in Kraft gesetzt zu werden.

 2. Arten von Standards

Grundsätzlich unterscheidet das IPSASB zwei Arten von Standards:

(1) IPSAS, die auf dem Prinzip der Periodenabgrenzung basieren
     (accrual basis of accounting) und
(2) IPSAS, die eine Rechnungslegung in Anlehnung an die
     Zahlungsströme vorsehen (cash basis of accounting).

Erstere stellen auf die strikt periodengerechte Erfassung von Sachverhalten ab, d.h. sie folgen dem Konzept der wirtschaftlichen Verursachung und orientieren sich nicht am Zeitpunkt des Zu- oder Abflusses von Zahlungsmitteln. Demnach sind diese Standards vor allem für solche öffentlichen Institutionen geeignet, deren Rechnungslegung an der Doppik ausgerichtet ist.

Die zweite Art von IPSAS, der lediglich ein Standard gewidmet ist, stellt auf die Zahlungsmittelbewegungen ab und ist somit eher anwendbar in öffentlichen Bereichen, in denen die Kameralistik das vorherrschende Prinzip der Rechnungslegung darstellt. 

3. Adressaten und Bestandteile der Finanzberichterstattung

Das International Public Sector Accounting Standards Board erachtet als generellen Zweck der Finanzberichterstattung die Bereitstellung von Daten, die der Deckung der spezifischen Informationsbedürfnisse der potenziellen Nutzer dienen. Als Beispiele für solche typischen Adressaten nennt das IPSASB Bürger, Wähler, deren Repräsentanten oder andere Mitglieder der Öffentlichkeit.

Die IPSAS sehen, soweit der Rechnungslegung das Prinzip der Periodenabgrenzung zugrunde gelegt wird (accrual basis of accounting), folgende Bestandteile für den Jahresabschluss vor:

• Bilanz (Statement of Financial Position),
• Ergebnisrechnung (Statement of Financial Performance),
• Kapitalflussrechnung (Cash Flow Statement),
• Eigenkapitalveränderungsrechnung (Statement of Changes 
   in Net Assets / Equity) und
• Anhang (Notes). 

Falls dagegen die Rechnungslegung sich am Zeitpunkt der Zahlungsströme orientiert (cash basis of accounting), besteht der Finanzbericht primär aus einer Gegenüberstellung von Zu- und Abflüssen an Zahlungsmitteln (statement of cash receipts and payments). 

4. Relevanz der IPSAS für die Praxis des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens

Nach den Vorstellungen des IPSASB sollen die erarbeiteten Standards ausschließlich in gemeinwohlorientierten Institutionen des öffentlichen Sektors (Public Sector Entities) Anwendung finden, explizit hingegen nicht in öffentlichen Unternehmen, die privatwirtschaftlich organisiert sind (Government Business Enterprises).

Dies bedeutet, dass die IPSAS in Deutschland sämtlichen Gebietskörperschaften (Bund, Länder und Gemeinden) sowie den dazu gehörigen Behörden im Rahmen der Finanzberichterstattung zur Verfügung stehen. Dagegen finden in privatwirtschaftlichen Gesellschaften, an denen der öffentliche Sektor beteiligt ist, wie z.B. in kommunalen Ver- und Entsorgungsbetrieben, die in der Rechtsform einer Kapitalgesellschaft geführt werden, die IAS bzw. IFRS Anwendung.
Wenngleich das Haushalts- und Rechnungswesen der Gebietskörperschaften in Deutschland sich momentan im Umbruch befindet, haben die International Public Sector Accounting Standards dabei bisher keine oder nur am Rande Berücksichtigung gefunden.

Gleichwohl werden die IPSAS bereits angewendet auf supranationaler Ebene, so z.B. bei der UN, der OECD, der Nato, der Europäischen Union und bei Interpol.
Darüber hinaus werden die Standards in anderen Ländern schon als Basis für Reformbemühungen im öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen herangezogen, beispielsweise in der Schweiz, in Österreich, in Israel und in Südafrika.

Hinweis: Ausführliche Informationen zu den IPSAS finden Sie auf der Website der International Federation of Accountants (IFAC): www.ifac.org/PublicSector/ .

Artikel vom 03.08.2010, Autor: Prof. Dr. Jürgen Anton

<<